新型城镇化如何避免成为新一轮圈地运动?

日期:2013-07-11   来源:中国县域经济报   责任编辑:陈思
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  要落实新型城镇化的“新”,关键是要打破“土地财政”。目前中国财政体制的最大问题就是地方财政过重依赖于非税收入,特别是卖地收入是一个大头,卖地收入加上随后房地产开发的税收收入几乎要占到很多地方财政的半壁江山,甚至更多。

  理论上讲,政府的目标是社会福利最大化,并不是财政收入最大化,也就是“慈悲为怀,以天下为己任”。但是在目前体制下,这一点很难做到,实际中政府的目标往往会演化为当政官员的政绩最大化,为实现政绩最大化就需要财政收入最大化。

  能不能突破“土地财政”的怪圈,就要看我们有没有这个决心,有没有这个毅力,这也是新一届领导在经济上的第一个大挑战。

  要走出这个怪圈,必须从两个方面寻求突破:一是要推进财税体制改革,尤其要实行预算民主,给地方政府预算施加有效外部硬约束;二是要构建完备的地方税收体系。

  对于这一点,我个人认为,我们还没有做好相应的准备,短期内这两个突破都很难。也就是说,未来的新型城镇化恐怕还会落入“房地产化”,还是旧模式的城镇化。近期,很多大开发商疯狂拿地造成“地王”频现,就是旧模式的持续。

  但是,新型城市化的核心是要让进城人员“生活”在城市里,而不是只“务工”在城市里。土地的成本、城市化的成本要适当降下来,这样农民工和其他外来人口才可能安居乐业。否则,旧模式城镇化的持续可能会削弱未来房地产市场的有效需求,指望以新型城镇化拉动内需的良好愿望也可能因此落空。

  新型城镇化从提出到现在也就半年的时间,要在半年内马上转变城镇化推进的模式,估计不太现实。我个人认为,在短期内,城镇化还难以避免圈地运动的嫌疑。

  要避免地方政府圈地的冲动,必须要有两个外部约束:

  一个是推进财税体制改革。2002年全国公共财政收入是1.89万亿元,2012年是11.72万亿元,2012年是十年前的6.2倍,这还不包括增长幅度更大的土地出让金等政府基金性收入。2002年政府喊钱不够用,2012年支出增长5倍多后,钱还是不够用。主要原因除了民生性支出大幅增长外,财政支出中经济性支出的无限膨胀是其背后的更重要原因。而经济性支出的不断增加,就逼迫政府到处伸手,圈地自然是“简单易行、见效快”的增加财政收入的好办法。所以,要避免圈地运动持续,首先就要约束政府的财政开支,经济性财政支出“应该不应该”“效果好不好”,都应该受到监督,细化、透明、可监督的财政预算和支出体制改革是第一步。2013年开始的基于建设“有限政府、有效政府”原则的政府机构和职能改革,为约束政府这只“看得见的手”开了一个好头。

  另一个约束就是要尊重城市居民和农民的土地产权,不能大笔一挥就开始圈地。要在农村土地确权赋能的基础上,让农民也参与到土地征收的谈判和博弈中。提高土地补偿标准、尊重农民意愿应该是不能突破的底线。

  北京科技大学经济管理学院教授 赵晓

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