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扩张冲动,考问城镇建设性价比

作者:陈思
发布时间
2013/07/15/ 09:50
来源
潇湘晨报
点击:

摘要看起来,小城之春正在到来。 在中国的各个区域,一股名为城镇化的投资热浪正在悄然蔓延。 城镇化意味着大笔投入,无论是基础设施还是产业建设,但理想与现实的落差,规划与现实的脱节

  看起来,“小城之春”正在到来。

  在中国的各个区域,一股名为“城镇化”的投资热浪正在悄然蔓延。

  城镇化意味着大笔投入,无论是基础设施还是产业建设,但理想与现实的落差,规划与现实的脱节,已经成为一些地方政府的困惑所在。

  如何实现投资效益与效率的最优配置?一种思考的向度是,在老城与新区的抉择,人与城市的互动中,寻求效率和效益的提升。

  关于“城”的发展冲动,开始蔓延

  新型城镇化,正在改变中国大多数城镇。一种关于“城”的发展冲动,开始在各个地方蔓延。

  被称为“湖南最美县城”的怀化中方县,宽阔整洁的南湖路边,胡元平在自己开了3年多的小超市里唉声叹气。人流、车流稀疏,街道和商场略显空旷。

  胡元平,是中方县2009年那一波声势浩大的投资者之一。他仍然记得当时对县城的第一印象:满眼都是正在施工或准备开建的工地,“去县政府办事,感觉每个人都很忙,一脸兴奋。”在县城从商,政府给每个门面补贴3000元。

  正是那一年,中方县提出“旺市融城”的口号,到2012年底共投入88亿元实施了168个城建项目,并鼓励干部职工和乡镇居民来县城买房居住。

  结果是,尽管县城常住人口从2011年的1.3万人,增加到目前的4.2万人,但这座古老县城并没有像那块矗立已有四年的巨幅标牌所提出的口号一样,实现“旺市融城”。

  类似的场景,也在200公里外的新宁县出现。位于崀山脚下的崀山镇,并没有因为崀山这个“世界自然遗产”的名片,而变得更有城市活力一些。

  从新宁县城开车到崀山景区,一条笔直宽阔的大马路在进入景区后变得蜿蜒绵长,崀笏村“顺风客栈”的老板何列希每天上午9点多还在卖早点,非农忙时节,村民们大多睡到这个时候才起床。

  和村民们一样,何列希的4层小楼按照县政府和镇政府的要求建造,他把其中7个房间用来做客房。每年大多数时间,房间是住不满的。何列希唯有盼着国庆长假这种短暂的旅游旺季带来人气。

  这与新宁县当初申请“世界自然遗产”时的雄心显然有些落差。

  就在2006年,新宁县做出“旅游立县”的政策思路,希望通过湖南崀山、广东丹霞山、贵州赤水、福建泰宁、江西龙虎山、浙江江郎山“捆绑”申报“中国丹霞”为世界自然遗产。为此,新宁县耗费四年时间申遗、拆迁、村镇改建。

  在2010年申遗成功的当年报纸上,这样表述,“希望把崀山打造成湖南省继张家界和南岳衡山之后又一个国际的旅游新区”。

  但现实是,何列希们期待的旅游盛景,并没有出现。

  “没有好的旅游产业,农业和旅游业不结合起来,农民没办法靠‘世界自然遗产’这张牌子挣钱。”新宁县崀山镇党委书记陈挺说。而酒吧街、旅游产品商业街、文化广场,这些项目大多还停留在设想之中。

  对于崀山和中方县城的执政者来说,依靠投资拉动城镇“进化”,在一张白纸上绘就美好图景,似乎是当前城镇建设中最为直接的一种方式。他们寄望于大改大建的造城计划提升城镇的品位,但现实并没有最初设想的那样完美。

  从2009年开始的88亿投资计划,并未给中方带来预期的收益,直到2012年,中方县城的城镇化率也只有27.07%,仍是“怀化市城镇化率最低的县”。

  野心勃勃的造城计划,未来美好的规划图景,以及吸引的各路资金,这似乎是过去十年中国城镇化的共同走向,就像海通证券所提出的一份调研结果所说一样,中国过去十年以“人造城镇”为主要模式的传统城镇化,在触动农村土地流转、扩展产业园区的同时,也透支了新城区土地、地方财力及住房消费。

  一个现实的问题是,当大量资金开始以一种跃进式的姿态,聚焦于城镇建设之时,庞大的投资计划背后,投资与收益的并不匹配,成为新型城镇化的最大隐忧。

  新城区的老问题:人气从何而来

  如何增强城镇化投资效率?对于中国大多数城市而言,老城和新区的发展路径选择,是决定投资效率的一个核心命题。是大破大立去旧换新,还是老与新协调发展?

  千年古镇长乐,正在面临老街凋零,古建筑保存的“新老”之惑。而同样蜕变于古村的中方县,却选择了另外一种路线——于空白处再造新城。

  1998年,中方建县,县委县政府所在地就在中方镇,“有县无城”的尴尬局面,让中方执政者选择了新建一座城。

  今天,站在中方县自来水公司所在的山头顶部,放眼望去,水河西岸,树木笼罩之处,是被列为国家级文物保护单位、省级文化名村的荆坪古村;而东岸,则是全新的中方县城。

  一座桥,一边是古村,另一边是新城,时光就此割裂。

  对于当初的决策,中方县住房与城乡建设局副局长赵康林的说法是,“选择再造新城,是因为以前没有县城,这是中方唯一的选择。”在他看来,“和其他县城相比,中方可以少走很多弯路,在规划设计上能把步子迈得更大、阻力更小。也能省下旧城改造的巨大成本。”

  最后的新县城,选址离怀化市区10公里、水河三角湾滩地之上,建成的沪昆高速、在建的包茂等3条高速将城址环绕。

  怀化市发改委主任梁晓明寄望于新城的未来。“县城可依托优越的地理位置,并凭借怀化市的交通优势,辐射湘鄂渝黔桂周边五省区。”

  从发展的角度来看,中方县城由于缺乏老城镇依托,以再造一座城的格局框定城镇方向,让知名学院教授前期规划,再通过政府引资撬动民间资本的跟进,是一种带有前瞻性的做法。它避免了老城的改建,能够用更科学的方式予以规划和建设。

  但这或许需要时间和雄厚资本的支撑,难以大规模复制。无法回避的是,就在中方庞大造城计划的背后,城市功能不完善、项目开工率低、土地供给紧张等多种问题开始出现。

  中方县城的造城模式,现在仍看不到结果,但对于大多数资金有限的小城镇开发来说,祁阳县选择的新老结合方式,或许更具现实性。

  全国政协经济委副主任、着名经济学家厉以宁认为,“符合中国国情的城镇化等于老城区+新城区+新社区三部分构成。”

  沿着祁阳县的老城一路向西,老城与新区的过渡并不是那么泾渭分明。站在浯溪路上,向东,是老城,向西,则是县城西区。

  当祁阳县住房和城乡规划建设局副局长唐渊13年前来到祁阳时,老城区还不到3平方公里,到处是私人建房,高层建筑几乎难觅。

  改变从2001年运作政务中心开始。那一年,祁阳县政府层决定以政务中心推动新城区建设——这几乎颠覆了所有人对于县城的期望。

  祁阳的新城建设,同样经历过当下中方县城造城计划所面临的争议困局。全开放式的陶铸广场与新修的政府大楼绿化公园都是面向公众免费开放,绿化公园和多车道的宽阔大道,几乎在当年引发巨大争议。

  “当时有人觉得浪费,但是现在回头看这种新城区的做法,仍然是值得的。”唐渊说。

  6月11日,夕阳下的陶铸广场,跳舞、散步、打球,大多数居住在西区的祁阳人,已经将这里视为生活的主要场所。

  用数字来具化这个新城镇的变化是,2011年县城用地面积已达24.08平方公里。老城区重视道路的翻修、升级,而新城区则重在城市规划的合理布局,祁阳在城镇化的推演中,正在弱化新与老的界限。

  私人建房的密集,或许是过渡新老城区的内生力量。“祁阳县有私人建房的传统,老城区大多是私人建房向外扩展,而在西区的开发过程中,私人建房也是很重要的力量。”祁阳城建投纪检监察员张传胜说。

  最明显的佐证是,就在祁阳街头,外立面齐整、格局相似的私人房屋总是沿街道而排列,无论是老街,或是新路。只不过,新城区的楼层更高。

  从某种意义上来说,老城传承式的重构与新城理想化的再造,并不是孤立而割裂的,在老与新的抉择中,一种方向是,在各有侧重的表象中,寻找内生的共性。

  有限度的开发,实现人与城的良性互动

  “发展可以看做是扩展人们享有真实自由的一个过程”,1998年诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森,在《以自由看待发展》一书中说。

  这被中国的经济学家吴敬琏解读成了中国式增长抉择不可忽略的一个要点,“人,才是发展的中心,发展的最根本的目的是为人谋福利。”

  对于新型城镇化而言,是大规模推动城镇扩张,还是在人口数量、产业结构以及城镇建设三者良性互动的适度发展?

  中方县正在思考这个关于人与城的命题——事实上,尽管已有“湖南最美县城”的称号,如果仅仅只有美,是无法吸引到足够的资金流和人流的。

  “每天都能看到从怀化市甚至更远地方来县城拍婚纱照的人。”中方县城管局一名工作人员说,“说明中方县城确实很漂亮。”

  县城城市建设的品质感,源自中方县政府层大力度的投资推动。从2008年到2012年底,这里累计实施城建项目168个,新增投资68亿多元,占县城建设总投入88.72亿元的76.8%,一座山水园林特色的生态城初具规模。

  但真正留下的人,却不多。中方的一种思考是,如何寻找一种关于人与城互动的通道。

  厦门大学宏观经济研究中心主任、经济学院副院长李文溥研究发现,福建近两年共有30余个大规模建设小城镇的计划,分布在各个地级市。“这些城镇过去仅是一个乡或是县的规模,人口不足一万,最终只能造成资源浪费,形成一个个‘地大人稀’的空城。”

  对于人和城的互动而言,城镇化并非简单的房地产化,而是在人、城镇以及产业之间实现一种有限度的开发。

  在新宁县崀山镇,陈挺仍在苦苦思索发展旅游产业的问题。目前崀山景区还是典型的“门票经济”,2012年门票收入为4000多万元,2013年的目标是4500万元,“没有产业,光靠门票收入是不行的。”

  他说的产业,是指崀笏村的无花果基地、田心村的农业生态园、盆溪村和联合村的珍稀苗木基地等,这些被陈挺称为崀山镇旅游产业发展的亮点。

  而事实是:崀山镇大部分人依旧靠外出打工谋生,产业发展模式陈旧,农业和旅游业结合度不高,农民收入没有因为旅游发展得到大幅提升。

  “对生活在景区的农民来说,生产生活必须和旅游业结合起来。”陈挺说,农家乐、宗祠文化、民俗体验、农产品深加工变身为旅游商品……“这些都是农民利用现有资源分享旅游业发展成果、提高收入的门路。”

  现实在于,提升城镇化效率和效益的根本,仍然在于实现人与城的良性互动,通过城市扩张——产业带动人气——实现新区的快速兴起。

  [样本价值]

  寻找城镇化内生性效率提升的线索

  为什么选择中方、新宁、祁阳这三个城镇?我们试图寻找城镇化内生性效率提升的线索所在。

  中方县城的造城计划和崀山申遗的旅游立县梦想背后,是地方试图寻找经济增长新兴奋点的尝试。

  中方希望通过前瞻的规划和巨量的投资定义一座新城的未来,而试图以“世界自然遗产”名片振兴城镇经济兴奋点的崀山,则在享受过申遗的自豪后,开始思考人、产业与城市的关系。

  中方和崀山城镇化实践背后,巨大投资与低于预期的产出之间的矛盾,该如何解决?祁阳在城镇化方面的关于老城与新区的协调性发展,或许能够提供一些新的思路。

  【链接】

  调研发现:

  传统城镇化透支地方财力

  海通证券今年1月发布的一项草根调研提出,中国过去十年以“人造城镇”为主要模式的传统城镇化,在触动农村土地流转、扩展产业园区的同时,也透支了新城区土地、地方财力及住房消费。

  2011-2012年,海通证券研究人员以中国十个城镇为对象进行调研。

  调研发现,2000年之后中国的城镇化有明显的“人造城镇”痕迹。大城市城镇化主要模式是政府搬迁、建大学城和高新园区,带动新城区和城市交通枢纽基建;后发展中小城市主要模式是引进重点工业项目,驱动工业基建和城市建设;农村则是“建新村”“社区集中”,带动乡村道路建设和土地集约。

  报告指出,近年来,各地动辄以一两倍的速度扩张新城区,现有城市公共资源明显不足以支撑。由此,边缘新城区出现“空城”“半空城”现象。

  调查显示,2009-2011年是城镇基建的跨越式高峰期,在九个数据可查的样本中,七个样本近年累计基建总投资占地方一般财政预算年收入的8-10倍,或是一年基建投资占一般财政预算年收入的1-2倍。同时,住房消费需求被阶段性透支。90%的调查样本显示,2009-2010年楼市呈“双高峰”特征,即房价上涨高峰与购房需求集中释放高峰并存:各样本城镇房价普遍上涨50%-100%不等。

责任编辑:宋恩宝
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