新型城镇化多重挑战待破解

日期:2013-07-15   来源:南方日报   责任编辑:陈思
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  不管是在珠海还是在全国,城镇化都不是新鲜事,但新型城镇化坚持生态文明的原则和理念,以人的城镇化为核心,如何推动农民的市民化对全国各地来说均是极大的考验。在推进城镇化过程中,面临的如何提供产业支撑、保障农民土地权益、融入生态文明、突破户籍制度改革、避免过度行政主导等多重挑战,既是珠海不得不直面并妥善解决的课题,同样也是一个全国性的课题。

  产业支撑如何更有力量?

  城镇化如果没有任何产业布局,即使开发再多的房地产恐怕也是一座“空城”。

  新型城镇化的难点在于让进城人口有稳定的就业机会,这就必需有强有力的产业支撑。珠海在谋建现代产业体系过程中,必须考虑如何提供更多的就业岗位,使农民实现安居梦、创业梦和市民梦。

  在人的城镇化过程中,其中一个重要内容就是为进入城市的人提供就业,这就需要产业的支撑。中央经济工作会议和中央农村工作会议提出,打造高质量的新型城镇化,要推进产城融合,将城镇化作为拓展农民就业的重要空间。

  中国(海南)改革发展研究院院长迟福林在接受媒体采访时曾表示,以往产业都是城镇化的“配角”,产业发展与城镇化建设割裂,而新型城镇化旨在实现人们在家门口就业、“高也成低也就”的愿望。

  当前,珠海正着力构建“三高一特”现代产业体系,而这些产业对技术、知识等能力的要求均比较高,未来还需要相应的人口、产业、配套支撑而在产业发展过程中,如何突出幸福导向,推动产业发展惠及本地居民、农民,也将是珠海需要考虑的一个课题。

  值得注意的是,在“新型城镇化”提出后,一些地区、房地产商和投资者闻风而动,纷纷拉起城镇化大旗,若不注意引导,将可能在大投资、大拆大建、“造城运动”、房地产开发中误入歧途,带来难以估量的后果。如果没有任何产业布局,即使开发再多的房地产、建再多的高楼大厦,恐怕也是一座“空城”,这一问题珠海必须高度重视。

  进城农民土地权益如何保障?

  土地城镇化是新型城镇化的关键,一是要保障农民征地谈判的主体地位,提高农民在土地增值收益中的分配比例;二是要形成长期保障机制,通过货币、就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种安置方式,解除失地农民的后顾之忧。

  不管是传统的城镇化还是新型城镇化,都会伴随土地的城镇化过程,但是在以往的城镇化过程中,许多农民在土地被征用时并没有多大的话语权,其土地权益得不到保障。

  日前,着名经济学家厉以宁在接受南方日报记者采访时表示,目前土地农转非过程中的价值溢出主要给了地方政府和房地产开发公司,农民只得到非常少的一部分。

  对于城镇化过程中如何对待农民土地的问题,厉以宁认为,农村土地可以从征用补偿向可流转交易转变,“重要的是推进关于土地确权的改革,赋予农民三权三证,即承包土地的使用权、宅基地的使用权、农民在宅基地上所盖房屋的房产权,然后给三权发证。”

  “国家应保护农民土地权益不受侵犯,便于土地流转。在农村金融发达的地区可以试行抵押贷款,这样农民扩大生产规模的钱有了,进城安家的钱也有了。反之,农村土地集体所有,承包地、宅基地不能抵押不能转让,连出租都很困难,农民没有物质资本,除了名义上的集体所有权外,没有任何意义。”厉以宁说。

  中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英则认为:“土地城镇化是新型城镇化的关键,一是要保障农民征地谈判的主体地位,提高农民在土地增值收益中的分配比例;二是要形成长期保障机制,通过货币、就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种安置方式,解除失地农民的后顾之忧。”

  此外,允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下,利用自有集体建设用地使用权,以出租、入股、委托经营等方式参与城镇经营型项目的开发;制定集体建设用地流转收益分配办法,合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例,等等,这些也是专家对新型城镇化背景下如何推进农村土地改革这一课题关注的焦点。

  目前,广东省已出台相关规划,允许农民出让宅基地和土地获益,珠海如何跟进值得期待。

  能否率先突破降低入户门槛?

  相对广州深圳等大城市而言,珠海常住人口规模不大,在户籍制度改革上有一定的优势。在推进新型城镇化的过程中,能否以特区改革创新精神,率先在降低入户门槛等户籍改革上有所突破,从而带动城镇化进程,是珠海未来的一个看点。

  据了解,由于中国至今仍存在城乡分割的二元户籍制度,城镇中一些农民工虽然已是城镇常住人口,实现了地域转移和职业转换,但农民户籍未变,身份仍是“农民”,不能同城市居民享受同等待遇,城市的基础设施建设和公共服务供给政策并没有把他们当城里人对待,这个群体数字已超过1亿人。

  着名经济学家辜胜阻在接受媒体采访时表示,新型城镇化的核心是人的城镇化,重点是要解决农业转移人口的“半城镇化”问题,超1亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇,很多农民工出现就业在城市,户籍在农村;劳力在城市,家属在农村;收入在城市,积累在农村;生活在城市,根基在农村的“半城镇化”现象。因此,需要推进户籍制度的改革,“要改革嵌入户籍制度之中的二元制度,加快农民工市民化进程。户籍制度构筑了两种身份在利益上的严重不平等”。

  辜胜阻认为,户籍制度改革要分类指导,因城而异,“特大城市不可能一时完全放开,但可以推进农民工在一些领域与市民同权,中等城市则应积极放开,小城市、县城等更是可完全放开。”

  从珠海的实际情况来看,目前珠海常住人口为200万左右,其中户籍人口为100万左右(2011年数据)。相对广州、深圳等大城市而言,珠海在户籍制度改革上有一定的优势。在推进新型城镇化的过程中,能否以特区改革创新精神,率先在户籍改革上有所突破,而带动城镇化进程,是珠海未来的一个看点。但是,由于户籍制度改革往往涉及到住房、教育、医疗卫生等多种公共服务的衔接,牵一发而动全身,对政府财政也会存在一定压力,对珠海来说仍是一个较大的挑战。

  财力有限公共服务如何均等化?

  要实现新型城镇化,就要推动公共服务体制改革,增强地方政府提供基本公共服务的能力,努力使城市财力与事权相匹配。加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革,改善城市农民工子女的就学条件,降低入学门槛,构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度,实现基本公共服务均等化。

  “过上像城里人一样的生活”,这是很多农民向往城市生活的朴实表达。而城市与农村生活的差距就在于住房、医疗卫生、教育、文化设施等公共服务的差别。以人为核心的新型城镇化,很关键的一点就是要让进城的农民享受到好的公共服务。在政府财力有限的情况下,珠海在推进城镇化过程中如何提供良好的公共服务是一个需要解答的问题。

  根据珠海公布的材料,农村在建设规划、产业布局、基础设施建设、社会管理、生态环保等方面与城市仍然差距较大。据了解,目前全市村庄建设规划覆盖率仅为50%,农村地区路网技术等级偏低,对外联系通道偏少,村级生活污水处理及农村生活垃圾处理均未得到妥善解决。

  实际上,被视为破解新型城镇化难题的药方——户籍改革,其实质也是要让进入城市的农民享有城镇居民拥有的社保、教育、住房等福利待遇。曾有研究表明,由于户口的不同,城乡居民之间有超过60个项目的不同待遇。

  中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文在一次演讲中指出,农民市民化至少要解决四方面的问题——就业问题、住房问题、社会保障问题、子女教育问题,这些问题均与公共服务均等化密切相关。

  以教育问题为例,从全国的情况来看,据有关部门统计,2011年全国义务教育阶段的农民工随迁子女为1167万人,其中进入城镇公办学校学习的占79.2%,中央财政为此奖励、补助资金45.9亿元。“今后还有大量义务教育阶段的农民工随迁子女要进入城镇就读,要解决他们在迁入地就读高中和报考大学的问题,这些绝非易事。”陈锡文说。

  辜胜阻认为,要实现新型城镇化,就要推动公共服务体制改革,增强地方政府提供基本公共服务的能力,努力使城市财力与事权相匹配。“加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革,改善城市农民工子女的就学条件,降低入学门槛,构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度,实现基本公共服务均等化。”

  生态文明如何融入城镇化?

  要强化城市和区域生态规划,处理好城市建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系,强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价、生态控制性等法规政策。

  当前,珠海已明确将“生态文明新特区、科学发展示范市”作为战略定位,以此统揽珠海的各项工作。珠海在生态文明建设方面有很好的基础和传承,如何在城镇化进程中融入生态文明理念,关系到珠海能否走出一条特色城镇化之路。

  中国要走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路,这也将是珠海必须遵循的原则之一。以此来衡量,珠海在城镇化过程中仍存在一些差距。比如,西部地区仍然没有完善的生活垃圾收集、转运、处理等基础设施,污水处理设施也相对滞后,整体的宜居环境与东部的城区尚有较大的差距。此外,目前全市村庄建设规划覆盖率仅为50%,土地的集约利用程度有待提高。

  在尚未完成工业化进程的情况下,以生态文明理念推动城镇化进程,最大的挑战还是来自观念、体制和行为。着名城市生态专家、中国科学院生态环境研究中心研究员王如松院士认为,“集约、智能、绿色、低碳”等生态文明理念要贯彻到城镇化的过程与行动上,首先要改变的是人的观念、体制和行为。

  “目前来说还是面临不少难题,比如条块分割的管理体制,生态规划的法律基础还不完善,政绩考核缺乏可持续性、生态激励机制不健全,生态基础设施投入过低,生态建设人才奇缺、培训机制不健全,等等。”

  王如松建议,要强化城市和区域生态规划,处理好城市建设中眼前和长远、局部和整体、效率与公平、分割与整合的生态关系,强化和完善生态物业管理、生态占用补偿、生态绩效问责、战略环境影响评价、生态控制性等法规政策。

  如何进一步完善投融资体系?

  城镇化建设投资应该是财政和金融两个部门,公共资金和商业性资金配合,才能构成一个完整的有效的支持城镇化的融资体系。

  如何进一步完善投融资体系?

  城镇化的一个基础是水、电、热、气、道路等基础设施的完善,而这些都需要大量的资金投入。对于经济总量偏小、财政实力有限的珠海来说,如何创新投融资体制,持续为城镇化提供资金是一个紧迫的命题。

  近年来,国内不少区域推动的城镇化,主要表现是地方政府采取城市改造或将农村集体土地转化为国有土地等方式,再通过出让土地获取高额可支配政府财力的行为(即所谓“土地财政”),这种方式很容易侵犯农民利益,增加社会矛盾。

  除了土地财政,地方融资平台也是近年城市建设融资的主要手段,但一些中小城镇的地方政府,其融资能力有限,传统的以土地换公共基础设施的模式难以为继,地方政府融资平台风险较高。

  有专家表示,城镇化投资需求巨大,但是还没有形成适应城镇化资金需求的多元化融资机制,仅以地方政府财政投资将难以完成这个巨大任务。如果不能解决城镇化中的资金需求问题,不仅可能出现大量城市贫民,还会使城市病更加严重,并由大城市向中小城市蔓延,降低城镇的生活质量,丧失城镇化的本来含义。

  对于城镇化融资问题,中国社科院副院长李扬在财经战略研究院年会上说:“我国正从工业化投资为主逐渐转为城镇化投资,这个转化从融资角度来说,最大的一个变化就是投资的对象性质发生了变化。对于参与城镇化投资而言,既不应是完全私人的,也不应是完全公共的。因此,城镇化建设投资不能由财政单独承担,也不能由金融部门单独承担,而应该是财政和金融两个部门,公共资金和商业性资金配合,才能构成一个完整的有效的支持财政化的融资体系。”

  市场和政府的边界如何把握?

  目前,城镇化的发展仍然离不开政府的引导,但政府和市场的边界要明晰。如果政府以行政化的手段过度介入,用大量土地投入和土地抵押资金支撑城镇化,建起来的城镇营运效率会很低。

  在当前关于新型城镇化的讨论中,不少专家学者认为,新型城镇化必须要有宏观的顶层设计和系统的政策体系支撑,需要由各级政府进行科学的掌握与主导,充分发挥政府的引导作用。但在实践当中,如何把握好市场和政府的边界、政府扮演何种角色等仍是一个考验。

  在一些学者看来,由于行政化的手段过度介入等因素,我国城镇化滞后于工业化。现在要使“两化”协调发展,不能将体制机制一下子全盘放开,还需要政府有力引导。

  着名经济学家吴敬琏曾经表示,地方政府以大量投资、城市扩容为主要内容的低效办法来实现城镇化是无法支撑的。政府用大量土地投入和土地抵押资金支撑起来的城镇化,就是“摊大饼”,建起来的城镇营运效率低。

  有专家表示,城镇化的进程更多只能依靠市场机制发挥作用,而从过去一些成功的经验来看,政府的职责则更多在于提供更完善的基础设施建设和公共产品服务,强行进行行政推动的后果则可能适得其反。

  实际上,在当前现实下,政府在城镇化中的作用无法忽视,更重要的是政府角色的转变,不能成为城镇化全程的操盘者。珠海需要注意的是,政府如何做好面上的统筹、引导,切忌搞“一刀切”,要鼓励分类探索,尤其要鼓励集约型城镇化,同时要防止两种倾向——一方面一些干部因为面临各种瓶颈制约,存有困惑和畏难情绪,抱有“等靠要”思想;另一方面,一些地方在贯彻城镇化战略时盲目攀比,“运动式”推进。

  ■观点摘录

  新型城镇化要注意几个问题,一防有城市无产业支撑的过度城镇化,避免城镇化走入“拉美化陷阱”而使新市民变游民、新城变空城,因此应坚持城镇化与区域经济发展和产业布局紧密衔接;二防有速度无质量的城镇化,不能一味追求城镇化高速度和规模扩张,要坚持“集约、智能、绿色、低碳”发展方针;三防城市市民——农民工新二元结构的长期固化,避免“钟摆式”、“候鸟型”城乡人口流动导致的“半城镇化”过高的社会代价;四防城镇化的“房地产化”,避免城市土地财政而使过高地价推高房价,城镇居民的消费被过高房价和房租挤出。

  ——民建中央副主席、经济学家辜胜阻

  土地城镇化是新型城镇化的关键,一是要保障农民征地谈判的主体地位,提高农民在土地增值收益中的分配比例;二是要形成长期保障机制,通过货币、就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种安置方式,解除失地农民的后顾之忧。

  ——中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英 

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