城镇化战略思考

日期:2013-07-15   来源:《中国投资》   责任编辑:陈思 字体设置:   
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  李克强总理近来一再强调城镇化的重要性,要求做好城镇化的整体规划,牵住了现阶段我国社会经济发展的牛鼻子,体现出高度的战略眼光。从战略层面思考城镇化,首先需要搞清楚最基本的问题:为什么要大力推进城镇化?

  端正出发点:善待外来人

  如果问到推进城镇化的原因,很多人可能回答说:城镇化拉动内需,能够有力地促进经济增长。在实际工作中,地方政府确实也把城镇化作为“保增长”的首要措施。上述想法和作法不能说没有道理,但仔细分析,就会发现其中包含一定的认识偏差,容易导致政策失误,滋长城市化的消极方面,降低城镇生活质量。

  其实,从根本上说,当前我国需要加速推进城镇化的真正原因,不是主观上要拉动内需、促进增长,而是客观形势使然。城镇化是吸纳农村转移人口,实现农业现代化的必然趋势和唯一选择。如果不能大量增加城镇就业机会,将众多的农村外出青年转化为市民,则很难从根本上改变农村的落后面貌,民心不易安定,社会不易和谐,国土环境也难以得到有效的综合治理。说白了,犹如怀胎十月要分娩,我国实际上已经到了非加速推进城镇化不可的阶段。

  回顾1956年中共八大以来的社会经济发展历程,不难看到,我国的城镇化进程不仅多次遭受政治运动冲击,而且持续受到政策束缚和户籍制度阻碍,在很长时期里没有得到应有的发展,农村劳动力与农村人口长期处于严重过剩状态。改革开放冲破一些束缚,显着加快了城镇化进程,但由于时间较短,历史欠账并未完全补清。目前53%的城镇化比率明显偏低,6.5亿的农村人口,显然还是太多,凭靠人均3亩耕地,肯定无法整体步入小康。

  因此,推进城镇化的根本出发点,是转移农村人口,逐步让大部分农民进城工作与生活。只有端正出发点,深刻认识城镇化的根本目的是吸纳农民进城,才能真情对待进城农民工,善待外来人。善待外来人,处理好市民与外地人之间的关系,决非小事,更不是空话,而是避免西方发达国家早期城镇化弊端、保障城镇化健康发展的头等大事,需要出台一系列政策法规套餐,才能得到落实。

  这就是说,城镇化绝不单是人口的迁徙与集聚,必然伴随社会福利制度和人群之间关系的深刻变革。加速推进城镇化需要在就业机会、劳动报酬、子女教育、住房保障、社会保险与户籍管理等方面,系统调整相关的政策法规,使外来人能够获得与市民相同的待遇。

  用全局的、历史的观点看问题,不难理解,市民并非天生,外来人是城市发展的巨大推动力。因而,善待外来人,并不伤害市民利益。相反,排斥外来人,妨碍城市发展,反而不利于市民。同处一城之内,有人贫病交加,有人流落街头,甚至传染病频发,其他人的生活质量无疑要打折扣。只有将进入城市的外来人当作本城人看,充分考虑并尽可能满足他们的需求,城市的整体规划才能更有远见,城市设施的建设标准才能提到应有的高度,整个城市的生活水准,才不至于因外来人的所谓“干扰”而下降。

  找准支撑点:平等促就业

  既然吸纳农村剩余劳动力是城镇化的真正出发点,那么,合乎逻辑的推论必然为:城镇化的最大支撑点,是增加城镇就业机会。按30年后全国14亿人口与90%城镇化率粗略估算,未来将增加5.6亿城镇人口,相应需要增加2.8亿个就业岗位。创造出这一数量的就业机会,城镇化就能顺利实现;否则,城镇化就将遇到障碍。对此,必须保持清醒的认识。

  未来30年,年均增加900万个城镇就业机会,其中绝大部分提供给已经出生于农村或即将进城出生的祖籍农村青年。这既是压力,又是动力。其实,今后几十年内,中国的经济增长速度,要在全世界独领风骚,其内在潜力,正蕴藏于此。这一经济增长效应,或许可以称之为:城乡人口转移红利。

  那么,如此大量的城镇就业机会,主要来自哪里呢?是世界市场日益增长的需求,还是国内需求的增长?分析我国进出口差额的增长空间,无疑主要是后者。能够带来大量就业机会的国内需求,主要来自城镇还是农村,是一产、二产还是三产?由于农村人口减少、城镇人口增多,未来国内需求的增长,无疑主要来自城镇。尽管城镇就业岗位大量增加,但由于全国人口总量趋于稳定,经济增长的实际效果,必然是提高人均消费水平,特别是服务性消费。

  这就意味着,包括房租、教育、科研、医疗、保健、交通、通讯、文化、娱乐旅游和家政服务等在内的第三产业增加值,必然快速增长,城镇新增就业机会主要依赖第三产业提供。科技进步导致劳动生产率大幅度提高,第二产业增人有限,以农业为主的我国第一产业就业人数,无疑将趋于下降。

  增加第三与第二产业就业,让更多农村人口转变为市民,需要全国城市更充分地开放劳动力市场,给予外来人平等的就业机会,并逐渐实现同工同酬。这是城镇化进程中最难推行,但又必须逐步实行的战略性措施。其实,采取平等的就业政策,对外来人和现有市民都有利。实践表明,外来人越多,城市越繁荣,对商品与各种服务的需求越大,就业机会也就相应增加。

  在工资待遇方面,也表现出类似效应。人均工资收入较高的城市,对外地人吸引力大,经济发展快,消费水平高。反过来,消费高,需求大,拉动经济增长,增加就业机会,提高工资水平,形成良性循环。与中小城市相比,大城市尤其是特大城市的人均收入水平高,发展速度快,其原因可能就在这里。至于城市扩大带来的交通堵塞、空气污染、房价房租过高等,属于另一类问题,与就业政策无关,需要通过另外的途径解决。

  抓住关键点:公交需超前

  近年来我国大城市交通堵塞、空气污染与房价房租过高等问题日益严重,原因众多而且复杂,肯定需要进行综合治理。但各种问题不是平列的,而是有主有次,相互关联,抓住其中关键点,就可事半功倍。至于哪些是关键点,可能仁者见仁智者见智。笔者认为,大城市公交体系犹如人的血循环系统,关联性极强,与市区空气污染、房价房租过高等问题相比,解决交通堵塞问题更为关键。

  如果能够很好地解决公交问题,通过超前规划快速轨道公交线,充分利用远郊不宜耕土地,建设低密度住宅与商务区,形成放射状疏密相间的城市空间布局,那么,就可以在明显缓解交通堵塞的同时,减轻市区空气污染,增加接近小产权房价格的商品房供给,从而使大城市中心区的高房价和高房租现象,与广大中低收入者脱钩,局限为高附加值企业和高收入人群的小范围问题。

  以首都北京为例,如果能够超前规划,向四面八方修建时速240公里的放射状快速轨道交通线,形成半径80公里20分钟直通四环、三环和二环地铁环线的卫星城清洁交通圈,充分利用房山门头沟昌平延庆怀柔密云平谷等远郊区县的不宜耕土地建设住宅与商务区,就可较少占用良田,形成城乡交融、绿色菜地融入市区、城际铁路架空通过的低密度城市空间布局。

  以快速轨道交通做骨架的上述城市空间布局,便于同时满足高收入与中低收入两部分人的居住需求。五环之内,不必乘坐20分钟的快速轨道交通,每天能够节省40-60分钟,房租与房价高一些,合乎情理。收入高、财力充足的人们,没有必要为省钱而浪费自己的宝贵时间,应当购买或者租赁五环内的高价房屋。收入不高、财力不足的人们,可用时间换金钱,花20分钟跳到六环外居住,购买或者租赁建在远郊不宜耕土地上的小产权价商品房。

  说到底,上述构想是以钢轨与电能,交换良田和新鲜空气。至于住到远郊的中低收入者们消耗的交通时间,乘客自己是不必细算的,因为如果大家都挤住在五环内,交通拥堵耗费的时间或许更长。但市政府应该为他们精打细算,规定城铁公司必须恰当调动运力,合理安排车次,改善运输条件,保证人人有座,让人们能够在飞驰的列车上,舒心阅读,静心思考。

  攻克两难点:公债与农田

  实现上述构想,存在两大难点。一是建设快速轨道交通线的资金来源,二是城市近郊的农田保护。不克服第一个难点,缺少快速交通工具,无法优化城市空间布局。不克服第二个难点,允许近郊区政府改变耕地用途,向房地产开发商拍卖农田,近郊良田得不到保护,远郊不宜耕土地不能充分利用,城乡交融格局无法形成。

  克服第一个难点的最便捷途径,是修改现行《预算法》第28条,允许城市政府发行市政债。大城市快速轨道交通线的服务质量要高,但票价不能高,中低收入人群必须能够负担得起。这就产生一个问题,客票总收入低于快速轨道交通线建设与运营成本的差额,怎么弥补?

  从整个城市的角度分析,上述差额完全可以用快速轨道交通线产生的间接经济效益弥补。事实上,快速轨道交通线带来的远郊站点周边不宜耕土地升值、因商务活动增加产生的财政税收等项间接经济效益,通常远远超过客票收入直接收益。但从具体操作层面看,快速轨道交通线远郊站点周边土地升值的间接经济效益如何收取,怎样才能将其用来补偿快速轨道交通线的建设与运营成本,则是非常复杂的实际问题。

  实践中解决这个问题主要有两种方法。一种方法是将一部分相关土地划拨给快速轨道交通线建设公司,用于融资抵押,日后以变现的土地款偿还建设负债。另一种方法是由城市财政统筹解决,财政筹资建设城市轨道交通设施,由此产生的包括土地增值收入在内的间接经济效益统归财政。两种方法各有利弊。在城市财力有限而法律又禁止城市政府发债的情况下,只能采用前一种方法。但该方法包含的环节多,并非总能行得通。为了更顺利地推进城镇化,建设美丽中国,最高立法机关人民代表大会应当修改现行《预算法》,放行市政债,消除限制城市建设融资的人为障碍。

  克服第二个难点的最有效途径,是立法严格土地用途管理,提高城市规划的科学性和严肃性。土地用途变更,涉及国家根本,影响空间利用,关系重大,不能完全由土地占有者任意决定。具体到每个城市,土地用途变更,决定城市空间布局,显着影响城市风貌,有涉灾害防范与空气质量,关系每个市民的切身利益,更不可任由土地占用者决定,而是需要全部纳入城市规划,严加管理。

  在城区扩大过程中,原有的近郊农田,如改作建设用地,必然身价百倍。无论对占地农民还是对乡镇和市区政府来说,这都是巨大诱惑,稍有不慎,就可能走向歧途,毁灭良田,减少绿色,破坏城市环境。随着城镇化进程加快,这个问题日益突出,急需通过立法进一步提升城市规划的科学性和严肃性。城市规划必须集中专家,反复论证,慎重制定,一经城市代表大会审议通过,对纳入规划的每块土地的用途,都不得轻易变更。

  预见转折点:评估需指南

  目前我国按常住人口计算的城镇化率已经达到53%,距离90%理想水平还差37个百分点。37等于53的70%,在全国人口增长已经接近峰值的情况下,城镇化比率升幅约等于城镇总人口升幅。这就是说,城镇常住总人口再增加70%,我国就将基本完成城镇化进程。即使城镇数量不增加,如果有些大城市的未来人口增长幅度超过70%,那就需要相当多的中小城镇人口增长幅度较小,甚至会使某些城镇的人口不增反降。

  因此,尽管全国城镇化进程的转折点还在30年之后,但对某些城镇而言,人口数量由升而降的转折点,可能几年后就会出现。少数城镇出现人口外流迹象,未必是当地政府的工作没有做好,更大的可能性是客观条件使然。影响城镇人口增减的客观因素,主要有周边人口数量、资源开发利用状况、自然气候条件、地理交通位置以及由以上因素决定的产业发展情况等。如果气候条件不好,周边人口数量少,赖以生存的主要资源又趋于枯竭,人口外流就是一种客观趋势。

  我国有句古语:识时务者为俊杰。在全国城镇化高速推进的大潮中,如果有城镇政府官员,能够及时觉察自己参与管理的城镇缺少进一步发展的客观条件,预见转折点难以避免要到来,因而顺应形势,加强义务教育,培养和鼓励本地青年人外出升学与就业,那他就是最有远见、最合格的父母官。

  但头脑这样清醒、同时又敢于作为的政府官员,未必很多。为避免盲目扩大发展潜力已经不大的城镇,减少城镇化过程中的资源浪费,国家有关部门需要考虑编制一部城镇发展潜力评价与评估指南,用于指导城镇政府对自己城镇的发展潜力作出自我评价,并为金融机构审核城镇基础设施建设项目融资申请,提供可行性评估参考方法。(作者:中国投资协会投资咨询专业委员会会长) 

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