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中国式PPP未来将呈现八大转向

作者:朱振鑫
发布时间
2017/08/03/ 13:35
来源
21世纪经济报道
点击:

摘要财政部下一步开展PPP规范管理的思路,标志着中国式PPP正式进入2.0时代,从快速发展的1.0时代到规范发展的2.0时代,中国式PPP将呈现以下八大方面的巨大转变。

  

  2015年是推广年,2016年是签约年,2017年是落地规范年。经过三年多的发展,中国式PPP再一次见证了中国速度,最新季报数据显示,PPP入库项目13554个、投资额16.3万亿元,落地项目2021个、投资额3.3万亿元,落地率34.2%,且PPP落地项目投资额占固定资产投资比重上升,表明中国已成长为全球最大的PPP市场,PPP落地速度加快,对经济的拉动效果逐步显现,PPP改革取得的成绩值得肯定。

 

中国式PPP未来将呈现八大转向

 

  但是不可否认的是,中国式PPP仍处于发展初期,在严控地方债务风险、融资受限的形势下,部分政府和社会资本观念尚未完全转变,对PPP模式理解不够全面、不太正确:政府将PPP视为地方融资平台的替代,是一种单纯的融资工具;社会资本未摆正自身定位,如施工企业不具备运营资质、不愿承担运营风险,只是为了获得短期施工利润;金额机构参与PPP大多希望短期固定回报,不愿意以真股权形式参与,要求各种附加增信保障。从而导致“收益共享、风险共担”原则被违背,造成PPP项目的异化,PPP项目中出现了变相融资等不规范现象。

  为及时纠偏,财政部接连出台50号文、87号文,列示各种地方政府违法违规举债融资行为,加强引导和监督,防控地方政府性债务风险。对此,地方政府和金融机构措手不及,甚至存在PPP股权投资基金和政府付费PPP项目均被限制的过度解读。尤其是在严肃问责的监管背景下,许多地方政府倍感焦虑和迷茫,政府基础设施建设资金从何而来?金融机构深感困惑和无所适从,据悉50号文、87号文发布后,许多银行暂缓放款,给基建项目融资带来了深远的影响。

  就在这样的关键时刻,7月31日财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌主持召开进一步推进PPP规范发展工作座谈会,听取部分地区对于当前PPP工作中存在问题及工作建议的汇报,部署进一步推进PPP规范发展工作,表明财政部下一步开展PPP规范管理的思路,标志着中国式PPP正式进入2.0时代,从快速发展的1.0时代到规范发展的2.0时代,中国式PPP将呈现以下八大方面的巨大转变。

 

  未来方向:从发展到规范

  从最近密集出台的PPP政策不难看出,规范是未来PPP发展的主旋律。一方面,经过三年多的快速发展,PPP模式中在逐渐成熟的过程中也暴露了一些变相融资等不合规问题,亟待纠偏扬正;另一方面,2017年是风险防范年,PPP模式涉及地方政府和金融机构,与地方债务风险和金融风险息息相关,必须规范运行。

 

  关注焦点:从数量到质量

  在政策利好的催化下,中国式PPP迎来了井喷式发展,2016年6月底总量首次突破十万亿,2017年6月底入库项目为16万亿,增速惊人。在地方融资受限的情况下,PPP模式被委以重任,成为地方稳增长的“万能药”。界限不清,适用范围不明,致使PPP项目质量参差不齐,鱼龙混杂,暗藏着众多风险。同时,部分政府PPP已逼近或超过10%的红线,因此,未来会更加关注PPP质量,防止PPP泛化,禁止打着PPP的旗号“混淆视听”。

 

  主导模式:从政府到市场

  在谋求转变经济增长方式、化解地方政府债务的时代背景下,国务院、相关部委和地方政府密集出台系列性PPP政策文件,大力推广PPP模式,纷纷推介PPP项目。可以说,中国式PPP是由政府主导,鼓励引导社会资本参与的。但是,这是与PPP改革“让市场在资源配置中起决定性作用”相背离,只有规范操作的PPP才能激发市场活力,进而健康成长。

 

  功能定位:从融资到管理

  PPP不是一种单纯的融资模式,而是一种综合的管理模式,带来的不只是社会资本,还包括出资方的知识技能、管理经验、创新能力、市场约束等“附加值”。但是过去地方政府在推广PPP模式中操之过急,将其异化成一种融资工具。未来必须摆正PPP的功能定位,PPP是一项长期性、系统性的改革,推广PPP模式是要推动公共服务领域供给侧改革,引入市场机制和资源,提升管理能力,促进公共服务体制增效,而不是单纯地解决融资问题。

 

  考核重点:从建设到运营

  不管是新建项目常见的BOT、BOO模式还是存量项目普遍采用的ROT、TOT等模式,均包含了运营环节,这是PPP项目的核心,希望发挥社会资本优势,提高效率。但是在实际操作过程中,“重建设轻运营”的现象十分普遍,违背PPP模式初衷。对此,未来史部长提出对于不包含运营内容、社会资本不实际承担项目运营风险的项目,不得安排财政资金。另外对于政府付费项目,绩效付费逐步成为重要的抓手,地方财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变,倒逼社会资本重视项目运营。

 

  合作期限:从短期到长期

  当对PPP项目真正践行全生命周期管理运营后,会对社会资本的资质提出了更高的要求,合作模式也会进行相应的调整。尤其是在绩效评价方式发生变化后,社会资本难以获得短期的可锁定收益,只能通过提供长期优质服务来保障自身收益。

 

  融资方式:从单一到多元

  在PPP模式发展初期,银行是主要的资金供给者,考虑到银行的流动性偏好、收益率要求和安全性保障等因素,银行参与PPP模式较为审慎,PPP一度面临着融资困境。但近期,对PPP模式的融资支持政策不断加码,PPP基金、PPP项目专项债、PPP资产证券化、险资对接PPP等逐步推进,未来 PPP融资方式势必多元化,越发丰富。

 

  风险分配:从分担到共担

  风险共担是PPP模式的一大要义,但为了吸引社会资本和金融机构参与,一些地方政府通过政府回购、保底承诺、兜底等方式实施项目,承担大部分风险,致使风险分配不均,武汉地铁便是典型的一例,遭到财政部核查。在风险分配上,应该做好风险识别,让更有能力、更有优势的一方承担相应风险,每一种风险都由最善于应对该风险的合作方承担,进而实现整体风险最小化。

 

  (作者为民生金融智库高级研究员)

 

 

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责任编辑:Miya
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